陈放 苗晶良｜美国对俄罗斯跨境支付体系的制裁及其启示---惠安twitter注册-惠安twitter运营-惠安海关数据

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俄乌冲突爆发后，美国对俄罗斯施加了金融制裁，通过将俄罗斯多家银行剔除出SWIFT系统、制裁俄罗斯央行、禁止纸币流入俄罗斯、限制俄罗斯使用数字加密货币进行跨境支付等手段，加上欧洲盟友的积极配合，有效削弱了俄罗斯的跨境支付能力，这可以从俄罗斯金融数据波动、俄罗斯应对措施的成效等方面间接得到证实。从理论上说，美国利用其掌握的国际跨境支付基础设施对他国进行制裁的措施对国际跨境支付网络中的大多数参与者都有效果，只是其适用性受到被制裁对象对美元的依赖程度等至少五个因素的制约。通过研究，本文得到三点启示：一是目前单一国家开发的金融报文系统还难以完全替代SWIFT系统；二是一旦一国央行受到制裁，该国跨境支付体系也将遭到重创；三是围绕跨境支付体系的制裁与反制裁实质上是货币体系之间的对抗。---惠安twitter注册-惠安twitter运营-惠安海关数据

经过过去30年全球化发展，跨境支付已成为国际贸易和金融活动的关键环节，对一国的经济发展和金融稳定发挥着重要作用。与此同时，美国针对跨境支付体系的制裁措施也已成为其金融制裁策略的重要组成部分。在2022年2月俄乌冲突爆发后，美国对俄罗斯的跨境支付体系进行了全方位制裁，随后不断加码，并动员欧洲盟友加入对俄金融制裁行列。本文力图通过分析美国制裁俄罗斯跨境支付体系的能力和条件、措施及效果，梳理美国实施此类制裁的适用范围及限制因素，为相关研究和政府决策提供参考。

在本轮美国对俄罗斯的金融制裁中，针对俄跨境支付体系的制裁是一项重要手段。美国之所以能够针对俄罗斯的跨境支付体系展开制裁，是因为其实质性控制着多个国际跨境支付基础设施，能够对俄罗斯的跨境支付体系产生巨大影响。

跨境支付指的是两个位于不同司法辖区的主体之间的资金转移。跨境支付活动依托于跨境支付体系进行。“一国跨境支付体系”和“国际跨境支付体系”这两个概念目前没有权威明确和统一的定义。综合已有文献，本文将前者归纳为本国主体与境外主体进行资金转移所需要的资金（包括纸币、数字货币）和信息交互通道，将后者概括为各国跨境支付体系所共用的国际跨境支付基础设施。据此定义，国际跨境支付体系中的主要国际跨境支付基础设施包括全球最大的美元跨境支付系统——纽约清算所银行同业支付系统（Cleaning House Interbank Payment System，简称“CHIPS”）、全球最大的欧元跨境支付系统——第二代泛欧实时全额自动清算系统（Trans-European Automated Real-time Gross Settlement Express Transfer System，简称“TARGET2”），以及全球最大的金融报文系统——环球同业银行金融电讯协会（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications）金融报文系统（简称“SWIFT”）。\

制裁是一方（发送方）为影响另一方（目标）的行动而采取的措施，金融制裁是一方为影响另一方的行动而在金融领域采取的措施。针对跨境支付体系的制裁属于金融制裁，是指制裁发起国限制目标国跨境支付体系接入国际跨境支付体系，或阻止目标国借助本国跨境支付体系进行跨境支付活动的措施；其制裁对象主要是银行间转账系统，包括CHIPS系统等资金的转移通道和SWIFT系统等信息的传输通道。此外，纸币和数字货币也能够成为跨境支付的金融媒介，因此，针对跨境支付体系的制裁也包括对纸币和数字货币的制裁。

从历史上看，美国是对他国金融制裁的主要发起者。根据全球制裁数据库（GSDB）的数据，自1950年以来，美国发动的金融制裁数量占全球针对国家发起的金融制裁总量的42.4%。近30年来，限制他国使用国际跨境支付基础设施已经成为美国多项制裁举措的重要组成部分。俄乌冲突爆发后，美国对俄罗斯跨境支付体系实施了全方位制裁，本文将重点关注本轮制裁的措施与效果。

具体而言，美国对俄罗斯进行跨境支付制裁的优势条件主要有两个。一是美国对美元跨境支付系统的绝对控制，以及俄罗斯跨境贸易对美元的相对依赖。从业务开展的角度来看，美国机构主导了美元的跨境结算程序。从本质上来讲，美元的跨境支付仍运行在美元体系内，而美元体系的背后是一整套美国金融机构提供的服务网络，因此美元的跨境支付无法脱离美国法律法规的约束。此外，俄乌冲突爆发前，俄罗斯在跨境支付中较为依赖美元。2020年，在俄罗斯对所有国家的出口结算中，美元占比最高，为55.8%；其次为欧元，占比为36.1%。这种依赖关系使得美国能够以限制俄罗斯使用CHIPS系统的方式对其跨境支付体系进行制裁。

二是俄罗斯较为依赖SWIFT系统进行跨境金融报文传递，而美国实质上控制着SWIFT系统。SWIFT系统是全球最重要的金融报文系统，在全球跨境支付体系中得到普遍采用。鉴于该系统在全球跨境支付基础设施中的关键性作用，“9·11”事件后，美国财政部启动了旨在追踪涉恐资金的“恐怖分子融资追踪计划”（TFTP），并与欧盟达成了服务于该计划的金融报文数据传输协议，从而实现了对SWIFT系统数据的监控。需要指出的是，美国对SWIFT系统的控制并不是直接进行的。因为在法律层面，作为一家总部位于比利时的非营利组织，SWIFT受到比利时和欧盟法律的约束，在制裁方面不受美国法律的约束。但是，美国对SWIFT系统数据的监控已经获得了欧盟的批准，而且美国能够通过影响欧盟政策来迫使SWIFT遵循美国政府的制裁措施。例如，2018年美国不顾欧盟反对，单方面要求SWIFT在系统中剔除伊朗的银行。鉴于美元在国际支付体系中的重要地位，SWIFT最终还是在缺乏欧盟制裁法令的情况下将伊朗的银行剔除出去。SWFT在其官网上表示，“在更广泛的全球金融体系的稳定性和完整性利益受到威胁的特殊情况下，SWIFT可能还需要限制客户对网络的访问”。---惠安twitter注册-惠安twitter运营-惠安海关数据

美国对俄罗斯跨境支付体系的制裁措施既有常规措施，也有非常规措施。前者是美国针对俄罗斯银行间跨境支付活动的制裁措施，主要涉及信息传输和资金转移两个层面；后者是美国针对纸币和数字货币两种支付媒介采取的制裁措施。此外，欧盟为美国的部分制裁提供了帮助，并在制裁俄罗斯跨境支付体系过程中采取了与美国类似的措施。

由于俄罗斯的银行账户都已实现电子化，美国对俄罗斯跨境支付体系的制裁主要是从银行间跨境支付活动的信息传输和资金转移这两个方面展开。

在信息传输层面，美国借欧盟之手将俄罗斯多家银行剔除出SWIFT系统。在本轮全方位制裁中，美国并没有胁迫SWIFT，而是通过其盟友的制裁达成了将俄罗斯部分银行踢出SWIFT系统的目的。2022年2月26日，美国、欧盟、英国、加拿大、法国、德国和意大利宣布将采取一项联合对俄行动，随后，欧盟分两次将俄罗斯10家大型银行剔除出SWIFT系统。2022年3月1日，欧盟理事会发布第2022/345号条例，禁止金融信息服务商（主要是SWIFT）向俄罗斯7家银行及其直接或间接拥有50%以上股份的俄罗斯子公司提供信息传输服务。2023年6月3日，欧盟理事会发布第2022/879号条例，进一步将3家俄罗斯银行从SWIFT系统中剔除。至此，除少数负责俄欧能源交易的银行外，俄罗斯几乎所有能够提供跨境支付服务的银行均已被SWIFT系统除名。

在资金转移层面，美国禁止美元跨境支付系统为被制裁的俄罗斯主体提供服务，同时通过制裁俄罗斯央行限制俄罗斯支付体系的对外资金流动。俄罗斯的跨境支付体系分为两部分：一部分是卢布跨境支付体系，这是俄罗斯绕过制裁的重要手段，由俄罗斯央行主导建设；另一部分是非卢布跨境支付体系，主要依赖美元和欧元跨境支付基础设施，因此受制于美国和欧盟。美国制裁俄罗斯央行的“主权交易禁令”，即禁止“美国人”与俄罗斯央行进行任何交易，包括向其转移资产，或为其或代表其进行的任何外汇交易，是限制俄罗斯央行主导下的卢布跨境支付体系对外扩张的重要措施。在俄罗斯的跨境支付体系中，俄罗斯央行是重要的结算节点，大额支付和有价证券的结算需要通过俄罗斯央行的账户进行，而且俄罗斯央行在结算系统中经常作为中央对手方为支付活动提供流动性支持。因此，在俄罗斯央行被制裁后，跨境支付中涉及的卢布转账或者以卢布计价的金融产品交易都有可能触犯该禁令。

除了银行间跨境支付这种常规的跨境支付手段之外，基于纸币的非常规支付手段在跨境支付中尤其是在逃避制裁时，依然能发挥重要作用。如为了逃避制裁，亚洲银行（Asia Bank）在2014年从俄罗斯向伊朗政府的代表交付了1300万美元纸币。

近年来，数字加密货币交易增长迅速，相关交易机制也逐步成熟，成为跨境支付交易的另一种有效媒介。根据加密资产价格跟踪网（CoinMarketCap）的统计，2022年初，全球数字加密货币的总市值已经达到万亿美元级别，平均每天的成交规模也在百亿美元以上。同时，因具备匿名化和去中心化的特点，数字加密货币很适合作为被制裁国家“偷渡”资金的渠道。

因此，为了彻底阻断俄罗斯的跨境支付通道，美国对上述两种交易媒介也进行了相应的限制。一方面，美国直接阻断了对俄罗斯的纸币供应。2022年3月11日，拜登签署第14068号行政令，禁止从美国或由“美国人”（无论位于何处）向俄罗斯联邦政府或位于俄罗斯联邦的任何人出口、再出口、销售或供应以美元计价的实物纸币。另一方面，美国还禁止“美国人”，包括虚拟货币交易所、虚拟钱包主机和其他服务提供商（如为外汇提供嵌套服务的服务提供商），向俄罗斯提供虚拟货币交易服务。

在本轮全方位制裁中，欧盟发挥了巨大的协同作用，在多种制裁措施上做到了与美国步调一致。在制裁俄罗斯央行方面，欧盟宣布，禁止与俄罗斯央行或代表俄罗斯央行或按俄罗斯央行指示行事的任何法人、实体或机构进行交易；在限制纸币流入俄罗斯方面，欧盟宣布，禁止向俄罗斯或俄罗斯境内的任何自然人或法人，实体或团体（包括俄罗斯政府和央行）出售，供应、转让或出口以欧元计价的实物纸币，或在俄罗斯境内使用以欧元计价的实物纸币；在限制俄罗斯使用数字货币进行跨境支付方面，欧盟先是禁止向俄罗斯提供超过1万欧元的加密资产服务，随后又进一步收紧对加密资产的禁令，要求禁止所有俄罗斯加密资产钱包、账户或托管服务，无论资金规模大小。鉴于欧元跨境支付系统是俄罗斯跨境支付中使用的第二大跨境支付基础设施，欧盟对俄罗斯跨境支付体系的制裁提升了美国对俄罗斯跨境支付体系制裁的有效性。---惠安twitter注册-惠安twitter运营-惠安海关数据

对制裁效果的评估应围绕制裁目标展开。本轮美国对俄金融制裁的总体目标是通过制裁俄罗斯跨境支付体系来限制其进行战争的能力，并致力于达成两个具体目标。第一，借助相关制裁削减俄罗斯可用于战争的经济资源，包括限制俄罗斯与国际金融市场的资金来往，阻挠俄罗斯从国际市场上获得用于战争的资金。第二，通过相关制裁制约俄罗斯精英对其海外资产的处置能力，降低俄罗斯普通民众的生活水平，从而对俄罗斯政治和社会的稳定造成冲击。考虑到相关制裁对俄罗斯战争能力的影响较难观测，因此，本文主要通过考察俄罗斯的跨境支付体系是否被有效削弱来评估制裁效果。

跨境资金流量数据最能直观反映美国对俄罗斯跨境支付体系的制裁是否取得了明显效果。但是，关于俄罗斯此轮被制裁前后跨境资金流量变化的公开数据较少，因此只能参考国外相关研究文献中的数据。根据德意志联邦银行支付与结算系统总司专家康斯坦丁·德罗特（Constantin Drott）等人的测算，在TARGET2系统中，被制裁俄罗斯银行的支付活动资金流相较制裁前减少了约78%。这可能是由于俄罗斯近2/3的银行系统（按资产规模标准计算)已经失去进入美国和(或)欧洲金融体系的渠道。这一数据能够印证，随着美元体系和欧元体系对俄罗斯金融市场关闭大门，以及从事跨境支付相关业务的国际金融机构陆续放弃涉及俄罗斯的业务，俄罗斯跨境资金流动出现了较大幅度的下降，美国的相关制裁取得了显著效果。

此外，一些较容易获得的金融数据也能够从侧面证明俄罗斯进行跨境支付的能力被削弱了，例如外汇储备规模和汇率波动情况。前者代表了跨境支付中能动用的外汇规模，后者则反映出俄罗斯卢布的稳定性，这将影响到其他国家在跨境支付中使用俄罗斯卢布的意愿。

从外汇储备规模来看，俄罗斯实际在跨境支付中能动用的外汇规模已经大幅缩水。受美国“主权交易禁令”的影响，俄罗斯被冻结的外汇储备规模约为3000亿美元。俄罗斯央行的数据显示，被制裁前即2022年1月底，俄罗斯的外汇储备规模为6302亿美元，被制裁后俄罗斯的外汇储备最低下降至5406亿美元。如果将已经冻结的资金排除在外汇储备规模之外，被制裁后俄罗斯实际能够动用的外汇可谓被“腰斩”，这极大地削弱了其进行跨境支付的能力。

从汇率波动情况来看，在被美国及其盟友制裁后，俄罗斯卢布相对美元和欧元出现了较大幅度的贬值，此后俄罗斯出台“卢布结算令”等一系列外汇市场稳定政策，推动卢布快速升值。但是，随着俄罗斯放松部分外汇管制措施，自2022年7月以来，卢布再次进入贬值通道。卢布汇率的大幅单边波动以及俄政府不断的外汇管控措施表明，卢布难以成为理想的跨境支付货币。---惠安twitter注册-惠安twitter运营-惠安海关数据

面对美国的金融制裁，俄罗斯采取了一系列应对措施，包括自主开发金融报文系统、拓展不依赖央行的支付通道，提升本国支付系统的跨境服务能力，试图填补美西方跨境支付基础设施的缺失导致本国跨境支付体系出现的空白。但由于央行受到制裁，俄罗斯重塑跨境支付体系的努力未见明显成效。

首先，俄罗斯建立了独立自主的金融报文系统，但其整体效率和覆盖范围远不如SWIFT系统。俄罗斯央行从2014年就开始将自主开发的金融报文系统俄罗斯银行金融信息系统（简称“SPFS系统”）投入运营。2022年俄乌冲突爆发后，SPFS系统逐步接管了俄罗斯国内SWIFT系统的业务，同时也在国际市场积极开拓客户。然而，与SWIFT系统相比，SPFS系统存在诸多问题。第一，SPFS系统运转效率较低。在本轮制裁前，SPFS系统的业务范围较窄，对运转效率的要求相对较低。2020年，SPFS系统在俄罗斯国内的金融报文传输工作量只相当于SWIFT系统在俄罗斯国内的金融报文传输工作量的20%。因此，当SPFS系统集中替代SWIFT系统时，俄罗斯支付体系的运转效率出现大幅下降。第二，SPFS系统全球用户严重不足。2022年6月29日，俄罗斯央行行长埃尔薇拉·纳比乌林娜表示，目前已有来自12个国家的70家外国金融机构接入SPFS系统。相比之下，全球使用SWIFT系统报文服务的金融机构超过1.1万家。由于缺少全球用户，SPFS系统在跨境支付中的作用相对有限。第三，SPFS系统也受到美国及其盟友的制裁。SPFS系统是俄罗斯央行开发的工具，连接SPFS系统的外国金融机构需要与俄罗斯央行签订协议并支付报文信息的传输费。由于俄罗斯央行是美西方的制裁对象，SPFS系统也在制裁范围之内。因此，美西方金融机构不会接入SPFS系统，其他国家的金融机构因为畏惧次级制裁也会谨慎行事。

其次，虽然俄罗斯打通了不依赖于其央行的跨境支付通道，但欧元的结算部分仍然受制于欧盟。2022年3月31日，俄罗斯总统普京发布了“卢布结算令”，规定“不友好国家”购买俄罗斯天然气必须使用卢布结算。该命令本质上是为了迫使欧洲以卢布结算，也为俄罗斯建立不依赖俄罗斯央行的简易跨境支付系统提供了契机。为了继续获得俄罗斯天然气，欧洲多数国家很快妥协。与俄罗斯天然气工业股份公司（Gazprom，简称“俄气公司”）签订天然气供应合同的欧洲企业，纷纷按照“卢布结算令”的要求在俄气银行开设欧元账户和卢布账户，进行天然气合同的结算。因此，俄气银行成为欧洲企业支付俄气公司货款的关键金融节点。

在一定程度上，“卢布结算令”为俄罗斯国内市场提供了一个容量有限的面向欧元市场的跨境支付通道。在整个交易过程中，俄气银行担负起了俄罗斯央行的部分清算和结算功能。在俄罗斯国内多数跨境支付渠道受阻的情况下，俄罗斯内部不受美西方制裁的个人企业和金融机构可以在俄气银行开立账户，使用从莫斯科交易所兑换到的欧元。然而，这条跨境支付通道本质上是因“卢布结算令”而存在的，且需要欧元支付体系的支持。一旦欧盟不再需要购买俄罗斯的天然气，这条随“卢布结算令”产生的跨境支付通道随时可能因缺乏来自欧盟的交易对手方而消失。

最后，俄罗斯试图提升其支付系统的跨境支付服务能力，但因制裁而未能有效实现。俄罗斯以国家支付卡系统（NSPK）作为跨境支付清算和结算的重要节点，向其他国家积极推广世界和平（Mir）支付系统，用于替代维萨（Visa）、万事达卡（MasterCard）等美国信用卡或借记卡金融网络服务商。但是，2022年9月15日，美国财政部外国资产控制办公室在官方网站的“常见问题问答”栏目中表示，国家支付卡系统和世界和平支付系统可用于帮助被制裁对象处理资金交易，因此，那些与国家支付卡系统签订新协议或扩大协议的金融机构有可能触犯美国的制裁法令。这条解释发布后，多个国家的大型银行相继以“技术原因”为由暂停了世界和平支付系统的使用。俄罗斯央行向俄罗斯国家杜马提交的年度报告显示，截至2021年底，世界和平支付系统曾被14个国家接受。然而，在美国全方位制裁下，该支付系统如今只能在除俄罗斯以外的9个国家使用。这意味着美国的制裁有效地限制了俄罗斯支付体系的对外扩张。

对于研究美国对一国跨境支付体系的制裁，网络理论提供了一个有价值的分析框架，即着重分析网络节点间的关系及其对社会网络结构和行为的影响。网络理论强调网络节点之间的相互关系对整个系统的影响，认为这些相互关系和网络结构对于理解社会现象和行为模式至关重要。从网络理论视角看，美国对俄罗斯跨境支付体系的制裁对全球跨境支付网络中的其他国家和地区同样适用。首先，网络理论强调中心节点的重要性，而美国恰恰掌握着这些中心节点，能够借此影响其他参与者的信息流和资金流。在复杂的全球经济网络中，某些节点或中心节点比其他节点更为关键。这些节点通常与大量其他节点相连，从而在网络中占据核心地位，例如SWIFT、CHIPS、维萨支付卡系统等。由于控制着国际跨境支付网络中的中心节点，因而美国能够有效地影响网络中其他国家的跨境支付流程。其次，网络理论指出，复杂系统往往会产生不对称的网络结构。在这种结构中，美国可以利用其在全球跨境支付网络中的非对称性优势地位来收集和利用信息，从而获得战略优势。有学者将这一现象总结为“全景效应”（panopticon effect），即控制中心节点的国家更易感知网络中的信息流动，获取对手的动向，从而能够制定更加有效和有针对性的策略，或者因此掌握更多谈判筹码。最后，深入发展的全球化使得各国之间的经济、金融和信息高度互联互通，强化了网络成员对网络的依赖程度，增强了美国对网络中其他成员进行制裁的能力。---惠安twitter注册-惠安twitter运营-惠安海关数据

从网络理论分析框架看，美国针对跨境支付体系的制裁手段适用于身处全球跨境支付网络中的其他国家和地区，但具体效果会因制裁目标的情况而有所不同，其影响因素主要包括五个方面。

一是制裁目标在跨境支付活动中对美元的依赖程度。一个国家或地区跨境支付活动中对美元的依赖程度是决定美国对其跨境支付体系制裁效果的关键因素。若一个国家或地区在其国际交易中主要使用美元，并在其外汇储备中主要持有美元资产，那么美国针对跨境支付体系的制裁将对它产生显著的影响。

二是制裁目标在国际金融体系中的融入程度。那些深度融入国际金融体系的国家或地区在制裁下会更加脆弱，因为其金融机构、企业或个人可能更依赖于SWIFT系统或CHIPS系统等跨境支付基础设施来进行国际支付活动，所以更易受美国制裁的影响。

三是制裁目标与美国及其盟友的经济利益关系。为了最大化制裁效果，美国要制裁一个国家或地区的跨境支付体系时通常不会单独行动，而是会与其盟友协调行动。因此，一个国家或地区与美国及其盟友的经济利益关系将影响美国采取制裁举措的可能性和有效性。例如，欧盟极为依赖俄罗斯能源，因此在SWIFT系统中留下了俄气银行作为能源交易通道，这在一定程度上削弱了美国对俄罗斯跨境支付体系的制裁效果。

四是制裁目标是否建立了自主可控的跨境支付体系。如果一个国家或地区能够建立独立自主的跨境支付基础设施，例如中国的CIPS系统或俄罗斯的SPFS系统，那么该国对美国金融制裁的敏感性可能会有所降低。

五是制裁目标内部经济和政治的稳定性。政治和经济上较为稳定的国家或地区更有能力承受美国针对跨境支付体系的制裁，更容易保持战略定力，获得更长的缓冲时间，从而更有机会采取调整外汇政策寻求国际金融合作新伙伴，发展替代性跨境支付系统等措施来减轻制裁带来的冲击。---惠安twitter注册-惠安twitter运营-惠安海关数据

第一，目前单一国家开发的金融报文系统还难以完全替代现有的SWIFT系统。一方面，单一国家开发的金融报文系统一般不具备规模优势。报文系统尤其是要服务于跨境支付的报文系统，必须在世界上吸引到大量参与者才能形成规模效应。这种效应带来的优势不仅体现在金融报文系统的维护费用上，也体现在参与者的沟通成本上。新建立的金融报文系统在覆盖全球大多数国家和地区之前，相比SWIFT系统都不具备规模优势。另一方面，单一国家开发的金融报文系统通常是其支付体系的一部分，由该国中央银行统筹建立。但是，当其央行受到制裁时，无论是金融报文系统，还是大额支付系统，都将受到限制。

第二，一国央行是跨境支付体系的重要支点，一旦受到制裁，将重创该国的跨境支付体系。中央银行作为“银行的银行”和最终结算机构，在现代支付、清算和结算系统中发挥着至关重要的作用。例如，俄罗斯现代支付体系是在俄罗斯央行主导下建立的，卢布的境内和跨境支付多数需要使用央行的资金和账户。当俄罗斯央行被制裁后，俄罗斯的跨境支付体系也难以有效运转。可以看到，在俄罗斯央行被制裁的情况下，普京发布的“卢布结算令”也只能将俄气银行作为卢布与欧元的临时清算和结算机构，将莫斯科交易所作为欧元等外汇兑换的特殊通道，其效率自然无法同央行支持下的支付系统相媲美。